Tutti d’accordo a fare … niente? Come concordare in disaccordo – Leo Hoffmann-Axthelm

Una costosa dimostrazione di non-far-niente o l’unico passo in avanti a portata di mano?

La Review Conference 2010 sul Trattato di Non-Proliferazione nucleare (TNP) ha prodotto un documento finale, adottato per consenso. Ribadisce le decisioni delle RevCon 1995 e 2000, afferma la necessitá del disarmo completo, il quale è stato ribadito in modo inequivocabile come obiettivo finale e dovrebbe, secondo il documento, svolgersi nel contesto di uno strumento giuridicamente vincolante, durante la sua fase finale. Il desiderio della maggior parte degli Stati di inserire orizzonti temporali vi è menzionato.

La conferma dello status quo si è vista nell’uso civile (né ulteriore cooperazione, né dissociazione dalla tecnologia per le sue caratteristiche inquinanti e la sua inadeguatezza per Stati in processo di sviluppo), nella non-proliferazione (Protocolli Addizionali non fissati come standard), nella condivisione nucleare NATO (queste parole non si trovano nel paragrafo in questione), nella questione della banca di combustibile nucleare (paragrafo soppresso). Appelli sono fatti agli Stati dotati di armi nucleari perché rispettino l’implementazione di assicurazioni di sicurezza negative, intorno a moratorie di produzione di materiale fissile, alla ratifica dei protocolli per zone prive di armi nucleari e alla diminuzione del ruolo di armi nucleari nelle dottrine sulla sicurezza. Iniziative bilaterali per diminuire il numero di testate sono state richieste e incoraggiate. Ci si aspetta i relativi rapporti ufficiali entro il 2014. Una conferenza sul Medio Oriente e la prospettiva di una zona priva di armi nucleari o di distruzione di massa è prevista per il 2012. Ma Netanjahu ha già chiarito che Israele non intende parteciparvi.

Questi i primi dati. Ma come siamo arrivati a queste decisioni, chi ha voluto che cosa, quanto era raggiungibile, che cosa era stato concordato prima? Per saperne di più, di seguito l’analisi di Leo Hoffmann-Axthelm, NPT TV, “in diretta” dalla conferenza.

USA e Iran bisticciano

Almeno ci siamo accordati. E’ un mondo duro, un mondo complicato, ma alcune certezze rimangono. L’Iran ha scelto di votare a favore del documento, così come tutti gli altri. Teheran così misteriosamente continua a chiudere un occhio sul faux-pas diplomatico dell’amministrazione Obama. A onor del vero devo dire che la delegazione degli Stati Uniti alla conferenza non aveva nulla a che fare con questo, e sicuramente nessuno avrebbe voluto essere al posto loro, quando (persino essi!) appresero solo dai giornali, il 15 maggio, che il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite aveva raggiunto un accordo su nuove sanzioni contro l’Iran e consegnato il progetto al suo segretariato. Un punto di non ritorno, e nel bel mezzo della RevCon. Quo vadis? Non è certamente ovvio, almeno da una prima occhiata l’Iran non sembra reagire affatto. Che spiegazione c’è? Per ogni comunicazione, anche a scala globale, ci sono due aspetti. L’Iran per la sua parte ha deciso di intraprendere una collaborazione, molto probabilmente per evitare il rischio di nuove sanzioni – alle ultime di recente hanno aderito anche Cina e Russia, pur di norma meno disponibili. L’Iran ha immaginato che un riavvicinamento sia la miglior mossa diplomatica per il momento, e, del resto, non vi è alcuna necessità di cambiare tattica nel bel mezzo di una conferenza che doveva esser usata proprio per riparare un po’ la propria immagine. Al contrario, l’Iran ha avuto a disposizione una scena più ampia per dimostrare la sua volontà di cooperazione, visto che non correva alcun rischio che gli USA accettassero una qualunque proposta, allo stadio nel quale si trovano le negoziazioni al Consiglio di Sicurezza. In passato, era stato piuttosto l’Iran a lasciar perdere, all’ultimo momento, tali accordi apparentemente negoziati per mettere in scena un rinnovato sforzo alla cooperazione.

Ma perché gli Stati Uniti si comportano in modo talmente maldestro? Anche se l’Iran ha chiuso un occhio questa volta, questo non poteva essere previsto, a giudicare da occasioni simili in passato. La spiegazione più convincente che ho trovato è basata sulle priorità di politica internazionale. Queste non sono state decise dal Dipartimento di Stato, il ministero degli esteri americano, bensì dalla Casa Bianca stessa: la squadra che negozia le sanzioni al Consiglio di sicurezza dell’ONU è formata da un ramo distinto del servizio estero, e non mantiene nessuna comunicazione con quest’ultimo, lasciando così i diplomatici al TNP, desiderosi di ottenere risultati in linea con il famoso discorso di Obama a Praga, del tutto al buio circa la loro attività compromettente. Questo per spiegare come gli ordini sono stati eseguiti, ma perché farlo? Direi che questo si possa interpretare pensando alla medializazzione della politica. La cronaca sul TNP è bassissima a livello mondiale, e questo è il motivo per il quale io sono qui a fare esattamente questo, con un gruppo di studenti. Mentre, d’altro canto, le risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell’ONU contro l’Iran sono un tema da prima pagina già mesi prima che vengano adottate e risuonano per anni. Questo è un grosso tema di politica internazionale, osservato da tutto il mondo. Così, mentre l’Iran ha ritenuto ragionevole dimostrare al mondo la sua buona fede attraverso il nuovo accordo Brasile-Turchia-Iran, Washington non era disposta a concedergli tre settimane in cui cullare il mondo in una nuova era di confidenza e colloqui. Obama ha ritenuto opportuno togliere il vento da queste vele subito, annunciando sanzioni un solo giorno dopo l’accordo, nemmeno il tempo di prendere in considerazione il contenuto.

L’Iran puó aver previsto questo, e data per persa l’occasione, evitando di fare brutta figura alla RevCon, ha deciso di continuare l’approccio.

Il programma nucleare iraniano è sicuramente stato un argomento di enorme importanza alla conferenza, ma nella mia intervista con l’ambasciatore iraniano, l’onorevole Hamid Baeidi Nejad non ha voluto lasciarsi convincere del fatto che maggior trasparenza, a livello degli accordi di salvaguardia con i protocolli addizionali metterebbero l’Iran in una posizione tanto più favorevole nel richiedere con forza agli Stati dotati di armi nucleari di attivare, finalmente, e in modo più concreto e tempestivo le iniziative verso il disarmo ai sensi dell’articolo VI. Tuttavia, data la pura natura civile del programma nucleare iraniano, questa trasparenza non dovrebbe costituire un prezzo troppo alto da pagare, giusto? Difendendosi da questo e da altri motivi di sfiducia (il progetto di missili balistici intercontinentali, attualmente in fase di sviluppo a ritmo sostenuto e troppo costoso per il solo scopo di indipendenza di satelliti o per il lancio di testate contenenti qualcos’altro che non armi nucleari, sviluppo di esplosivi ad alta compressione utilizzato per raggiungere la massa critica in armi nucleari a implosione, elevato numero di impianti di arricchimento attualmente previsto), l’ambasciatore Baeidi si è limitato a sostenere che il massimo di trasparenza è già stato raggiunto, che gli accordi di salvaguardia AIEA già garantiscono la non-proliferazione, anche senza protocolli addizionali, puntando la sua attenzione invece sugli Stati dotati di armi nucleari e i loro modesti progressi nel disarmo per giustificare la posizione iraniana, appunto quella che non ci sarebbe bisogno di ulteriori sforzi nell’ ambito della non-proliferazione. Giusto, come ho potuto dimenticarmene?

E così già la questione si riduce a un’opposizione fra gli articoli VI e IV. Una bella situazione per un do ut des. Un’attività che tutti i diplomatici si affrettano a negare. Ciò detto, circa il procedimento, possiamo ora avviare una contrapposizione tra ciò che gli Stati avevano chiesto, e perché, e cosa hanno infine ottenuto.

Articoli I e II – Non-proliferazione

Stati dotati di armi nucleari e occidente richiesero di fissare standard più elevati di non proliferazione. Canada e Unione Europea vorrebbero fare del protocollo aggiuntivo lo standard TNP. Includendo un appello a tutti gli Stati parti a implementarlo, hanno ottenuto già più di quanto inizialmente previsto, anche se naturalmente lo stato giuridico dei protocolli addizionali non è vincolante. Cosa piuttosto difficile da capire è l’insistenza con cui gli Stati NAM (i non allineati, non-aligned movement) in particolare (ma oltre l’Egitto e l’Iran anche il Brasile, un paese NAC – new agenda coalition, progressivi sul disarmo), provano a “difendersi” contro dette misure. Questo è il tipo di calcolo a somma zero che rende scambi del tipo do ut des essenziali: essi considerano i loro impegni di non-proliferazione come un bene, una sorta di carta vincente, che sono disposti a concedere soltanto se degnamente ripagati, in particolare attraverso impegni concreti verso il disarmo.

Cercando di giocare un ruolo mediatore, la Germania ha proposto di attirare gli Stati dotati di armi nucleari a maggiori impegni di non-proliferazione, con protocolli addizionali universali, al fine di togliere loro gli argomenti intorno alla necessitá di manterenere il ruolo attuale delle armi nucleari.

Il prossimo soggetto è un motivo di imbarazzo per gli Stati occidentali, vale a dire gli Stati NATO. Secondo questi, la condivisione nucleare NATO è giustificata dall’ambasciatore dell’Italia perché messa in atto prima del TNP, per cui ovviamente quest’ultimo non si dovrebbe applicare a esso. Tuttavia la stragrande maggioranza degli Stati lo ritiene una violazione degli articoli I e II (non si devono trasferire, né ricevere armi nucleari). Gli stati riceventi sono piuttosto a disagio, ma a causa di pressioni all’interno dell’alleanza non osano muoversi, almeno non nel quadro del TNP. E’ un segnale positivo che la Germania e i Paesi Bassi hanno chiarito la loro volontà di disfarsi di queste armi. Sarà piuttosto il nuovo piano strategico NATO, atteso per l’autunno, a deciderne i destini e secondo Paul Ingram del British American Security Information Council la decisione potrebbe essere rimandata del tutto. È, d’altronde, un segno molto negativo che gli stati NATO, nella loro arroganza, dichiarino esplicitamente che le decisioni strategiche della NATO non devono essere influenzate da “altri enti”, con il che si intende il diritto internazionale pubblico nella veste del TNP. Tuttavia, il diritto non è soltanto un altro Ente, anche se il diritto internazionale è spesso ridotto a questo, ma dovrebbe invece definire un quadro entro il quale i partecipanti possono operare. Non certo il contrario, e gli Stati occidentali farebbero bene a dare un buon esempio. Azione 5b, nelle versioni precedenti in cui la condivisione nucleare era inclusa, non lo menziona più.

Le moratorie sui test nucleari e le recenti ratifiche del Trattato di Eliminazione Complessiva dei Test Nucleari sono benvenute, i passi verso l’attuazione incoraggiati, così come le moratorie sulla produzione di materiale fissile da parte di alcuni Stati dotati di armi nucleari e l’incoraggiamento di avviare negoziazioni su un Fissile Material Cut-off Treaty (trattato sulla cessazione della produzione di materiale fissile) non-discriminatorio (cioè contenente le stesse prescrizioni e diritti per tutti) e multilaterale (ossia includendo i TNP-paria India, Pakistan, Israele e Corea del Nord) all’interno della Conferenza sul Disarmo a Ginevra, che è ormai bloccata da oltre 15 anni.

Articolo III – Controllo delle esportazioni

In realtà, gli Stati dotati di armi nucleari intendevano lodare il GFN, il gruppo di fornitori nucleari, per l’impegno sui controlli delle esportazioni e quindi della non-proliferazione. Ma all’interno del contesto TNP, il GFN gode ormai di uno stato di paria: con l’accordo Usa-India mediato tra il 2005 e il 2009, attualmente in vigore, l’India riceve preziosa cooperazione nel settore nucleare civile, permettendogli così di deviare qualsiasi raccolta di uranio domestica al suo programma militare e comprare, invece, quello per l’utilizzo civile all’estero. Secondo il TNP, una vasta cooperazione in questo campo è riservata ai membri del TNP: uno dei “vantaggi” che uno Stato “guadagna” abbandonando la propria sovranità a decidere sulle proprie capacità militari nucleari. L’accordo così compromette il TNP stesso, e lo fa con l’unanime benedizione del GFN.

Peggio ancora, la Cina si sentì ispirata a fare lo stesso con il Pakistan, anche se senza il permesso del GFN, e senza che il Pakistan firmasse accordi di salvaguardia con l’AIEA per i suoi impianti civili, come ha dovuto fare l’India.

L’Egitto, tra gli altri, era indignato dall’idea di lodare o persino solo menzionare un tale gruppo di vandali, però, o piú giustamente perché, il GFN applica effettivamente norme più severe rispetto al Zangger-comitato previsto dal TNP.

Articolo IV e V – Uso civile

Gli Stati non dotati di armi nucleari vedono il loro diritto all’energia nucleare ampiamente compromesso sia dai rigidi controllo delle esportazioni e da una sempre maggiore ingerenza dell’AIEA, mentre le possibilità di evitare gli accordi di salvaguardia diventano sempre più evidenti. Altri Stati provano a dissuadere del tutto questi Stati dall’idea dell’uso civile, un tema delicato, dato che i paesi de-industrializzati, con maggiori preoccupazioni per l’ambiente hanno un’altra idea di questo tipo di energia, mentre gli Stati emergenti la vedono generalmente come una benvenuta possibilità di diversificazione dell’economia, un passo nella direzione della ricerca tecnologica high-tech e come la soluzione per i problemi energetici. Eppure i problemi – come una rete elettrica forte e centralizzata, il problema dei rifiuti e le preoccupazioni per la sicurezza – sono nel complesso sfavorevoli per paesi emergenti e in via di sviluppo. Sembra piuttosto bizzarro che una conferenza sul disarmo definisca le strategie di sviluppo energetico per i paesi emergenti, ma questo fa parte della transazione iniziale per disincentivare l’acquisizione di armi nucleari, ed è ripetutamente stato affermato che paesi come la Francia utilizzino il TNP come piattaforma di marketing per i loro reattori. Mentre si è persa per strada la menzione di una “fuel bank”, una banca per un ciclo di combustibile multilaterale, evitando il pericoloso ritrattamento e disincentivando lo sviluppo di capacità nazionali di arricchimento (e quindi dei rischi della proliferazione).

Articolo VI – Disarmo

Un orizzonte temporale per il disarmo completo e irreversibile fa parte del documento solo nella forma di una debole affermazione che “la maggior parte degli stati lo favorisce”. Inoltre, l’ultima fase del disarmo dovrà necessariamente essere presa, secondo il documento, in un quadro giuridicamente vincolante, anche se una Convenzione Armi Nucleari non vi è menzionata. Inoltre, non è incluso nessun chiarimento su quando questo dovrebbe accadere. Anche Stati che affermano che “non sono contro una simile convenzione” non la vedono come necessariamente favorevole fino a tal punto, temendo che possa compromettere il TNP, non potendo raggiungere un numero di Stati grande abbastanza in un tempo sufficientemente breve per sostituire il TNP. Avvocati di quest’ultima posizione argomentano che l’occasione non deve essere perduta, e che il TNP e una convenzione potrebbero coesistere, completandosi a vicenda, così come il CTBT lo fa oggi.

Date precise sono state aggiunte solamente per la relazione relativa alla concreta attuazione dei 13 passi affermati nel 2000, il che probabilmente significa anche che l’attuazione effettiva dovrà essere realizzata entro il 2014, con un altro rapporto a causa della RevCon successiva del 2015. Ulteriori accordi sul disarmo bilaterale sono incoraggiati, mentre il nuovo trattato sulla riduzione delle armi strategiche (New START) tra Russia e Stati Uniti è stata apprezzata.

Zone prive di armi nucleari (articolo VII) sono benvenute nel complesso, mentre gli Stati dotati di armi nucleari sono incoraggiati a riconoscere e sottoscrivere i protocolli.

Articolo VIII – Questioni istituzionali

Gli Stati membri non sono riusciti ad accordarsi su un segretariato permanente incaricato di questioni organizzative, per il periodo tra le conferenze. Né hanno potuto raggiungere un consenso sulla possibilità di organizzare conferenze annuali e rafforzare i comitati preparatori (mini-conferenze precendenti le Review Conferences), allo scopo di togliere pressione dalle RevCon e rendere il TNP più flessibile.

Articolo IX – Universalità

Un appello ai rimanenti Stati ad aderire al TNP è stato, naturalmente, incluso. Comunque gli Stati hanno mancato l’occasione di inserire una valida spiegazione di come questi stati dovrebbero riuscirci. Stando così le cose, lo possono fare solamente in qualità di Stati privi di armi nucleari, lasciandoli quindi con le due opzioni: disarmare unilateralmente o, semplicemente, starne fuori.

Articolo X – Revoca

Molti stati, soprattutto dal gruppo occidentale, hanno voluto modificare le procedure di ritiro. Al momento, il ritiro non impedirà gli Stati in questione di dover rispondere a reati commessi mentre erano all’interno del TNP. Non è del tutto chiaro come i materiali acquisiti ai fini dell’uso civile dovrebbero essere resi. Una posizione progressiva ma ancora illusoria era di permettere il ritiro solamente agli Stati conformi con gli obblighi TNP.

L’audacia della speranza

Mentre molti osservatori, e probabilmente tutte le ONG, sono piuttosto delusi dal documento finale, ci sono abbastanza vantaggi ad avere un simile documento del tutto consensuale. Provate a scegliere un film da vedere con 188 amici; il lavoro dei diplomatici sembra sprecato, ma è stato apprezzata dagli analisti. Rebecca Johnson, dell’Acronym Institute for Disarmament Diplomacy, vede un forte valore simbolico in questo documento, che va senza possibilitá di dubbio nella direzione giusta, e loda i grandi problemi che sono stati superati per poter giungere a questo punto. L’ambasciatore austriaco, forte avvocato a favore del disarmo, durante l’intera conferenza si è mostrato molto soddisfatto del risultato, sottolineando alcuni benchmark (indicatori) che potrebbero essere utilizzati per misurare i progressi compiuti sino alla prossima RevCon nel 2015. Jonathan Granoff, Presidente della Global Security Initiative, loda tutti gli Stati membri per questo risultato e il documento finale come un passo importante verso la costruzione di un mondo privo di armi nucleari, sebbene avesse sperato di meglio, e inoltre vede una tendenza positiva, uno spazio politico in cui si puó effettivamente spingere verso il raggiungimento di un mondo più pacifico. Il suo appello agli Stati è di cessare un modo di negoziare miope, e di agire, invece, in nome del bene.

Se gli Stati dotati di armi nucleari non produrranno una relazione sulle loro ulteriori attuazioni dell’articolo VI e i 13 passi del 2000, come richiesto dalla azione 5, entro il 2014, la mancata implementazione di qualsiasi di questi passi si tradurrà in una chiara violazione del TNP. Questa è la prima volta che un parametro concreto è stato stabilito dalla comunità TNP per misurare il progresso sul disarmo.

Passi futuri

Eppure, d’altro canto, gli Stati dotati di armi nucleari e i loro alleati sono ancora “dipendenti” da armi nucleari, basano la loro sicurezza su di esse e le attribuiscono del potere. Che cosa deve cambiare di fronte a questo? C’è bisogno di qualcosa di nuovo, di uno strumento diverso dal TNP?

È emerso, durante la conferenza, che la maggior parte degli Stati considera le armi nucleari come incompatibili con il diritto internazionale umanitario (ovvero lo standard minimo che deve essere applicato anche in tempi di conflitto e di guerra). Inoltre, una maggioranza è favorevole a un divieto completo, includendo la previsione di date precise all’interno di un quadro giuridico.

Comunque il risultato raggiunto è debole, malgrado tutti gli Stati si siano dichiarati favorevoli a un mondo privo di armi nucleari, il che dimostra i limiti del TNP e la necessità di un ulteriore strumento. Alcune ONG hanno fatto pressione per dichiarare il fallimento della conferenza al fine di avviare invece negoziati per una convenzione con gli Stati progressisti, invitando quindi gli Stati dotati di armi nucleari ad aderire in maniera tempestiva. Eppure la maggior parte di questi Stati non ha nemmeno aderito alle ultime convenzioni simili, ad esempio la Convenzione sulle bombe a grappolo o la Convenzione di Ottawa sulle mine anti-persona. Fra l’altro, aspettarsi la loro adesione a uno strumento non negoziato da essi stessi sembra ben dubbio, per usare un eufemismo.

La luce alla fine del tunnel

Ma come garantirebbero effettivamente la sicurezza le armi nucleari? Non assicurano contro attacchi militari, in quanto le armi nucleari non potranno mai essere usate, di fronte agli inconvenienti morali ed economici, e questa possibilità di “vendetta”contro Stati non dotati di tali armi non è nemmeno inclusa nella nuova Nuclear Posture Review (NPR), la dottrina nucleare della amministrazione Obama. Esse sono inoltre inutilizzabili contro terroristi, e quindi contro la minaccia principale individuata dagli Stati Uniti, e i primi continueranno a cercare di acquistare alcune delle enormi masse di uranio altamente arricchito e plutonio disperse per il mondo, per fabbricare una bomba cosiddetta “sporca”, il che non dovrebbe risultare troppo difficile, una volta procurata la materia prima.

Insistendo su questa argomentazione, il documento finale invita con linguaggio vincolante tutti gli Stati a rispettare il diritto internazionale umanitario, a prescindere dal contesto. La stessa frase può essere riformulata come segue: le armi nucleari non possono essere usate in alcuna circostanza. Nonostante il limitato carattere giuridicamente vincolante del documento, questo costituisce un punto di partenza piuttosto buono per discutere la questione aperta del perché le armi nucleari sono ancora lì al loro posto. Le armi nucleari possono allontanarsi dall’utilizzabilitá grazie all’inutilizzabiltà teorica, vale a dire l’attuazione di questa consapevolezza nelle dottrine di sicurezza nazionale. Allora, la salvezza dei posti di lavoro che dipendono dal complesso dell’ industria nucleare sará veramente l’unico filo da cui pendono le armi nucleari, prima che cadano nel cestino dei mali terreni oramai sradicati. Inoltre, non c’è davvero alcun motivo per tenere le armi nucleari in “hairtriggeralert” (lancio legato a un filo, “per un pelo”), o, in senso meno figurato, in stato operativo. Esse devono essere messe fuori servizio a partire da oggi, da subito, così che per un lancio, invece degli attuali 30 secondi, ci vorrebbe almeno una mezz’ora di preparativi. Nessuno sta puntando bombe contro nessuno, ma ciò malgrado la mano poggia saldamente sul grilletto. Con migliaia di armi impiegate, fino a quando la probabilità di errori non sarà uguale a zero, il che non avverrà mai, verranno prima o poi commessi degli errori.

Un approccio triplo: illuminare un pubblico più ampio possibile sull’inutilità in termini di produzione di sicurezza, l’inutilizzabilità in termini di morale e diritto internazionale umanitario, informandolo inoltre sui pericoli che derivano da questi dispositivi, puó servire ad aumentare la pressione su tutti i governi a lavorare con più urgenza all’eliminazione di queste armi. Come Jonathan Frerichs, del Consiglio Ecumenico delle Chiese ha dichiarato in una delle più illuminanti interviste sulla nostra pagina, che figura anche come sequenza finale del nostro film Hairtriggeralert:

“Dobbiamo chiamarle per quello che sono, lentamente portarle fuori alla luce, alla luce del sole, e già allora nella pratica si autodistruggeranno, perché sono completamente, completamente inaccettabili “. – Jonathan Frerichs, Consiglio Ecumenico delle Chiese

Berlino, 6 giugno 2010
NPT TV – “the most trusted name in nukes”