Confronto tra il costo della mediazione e quello dell’intervento militare – Dietrich Fischer


Nel giugno 1999 partecipai a un convegno su Conflitto violento nel ventunesimo secolo. Uno dei relatori era un ufficiale americano appena tornato dalla guerra in Kosovo. Qualcuno domandò: “si sarebbe potuto fare qualcosa per prevenire la guerra in Kosovo?”. Egli rispose: “Forse questa è stata la guerra più prevedibile di questo decennio. Da quando Milosevic abrogò l’autonomia del Kosovo nel 1989, molti predissero più volte che prima o poi questa decisione avrebbe provocato una guerra. Ma non possiamo ascoltare tutti gli avvertimenti. Ogni anno si sentono dozzine di avvertimenti su possibili guerre, ma il 90 per cento di queste non si verifica. Dobbiamo concentrare l’attenzione dove è veramente necessario”.  Se prevenire una guerra prima che questa cominci costasse quanto concluderla una volta iniziata, questo argomento avrebbe senso. Ma guerra e prevenzione di una guerra non hanno lo stesso costo.

Il costo trascurabile della prevenzione di una guerra

Negli anni ’80, il timore di una guerra nei Balcani si concentrava sulla Romania, dove 1,6 milioni di ungheresi e più di trenta milioni di persone appartenenti ad altre minoranze convivevano con una popolazione di 23 milioni di romeni. Romania e Ungheria erano nemiche in entrambe le guerre mondiali ed entrambe commisero atrocità e si contesero reciprocamente alcuni territori. Timore e diffidenza avevano radici sempre più profonde. Ma Allen Kassoff e due suoi colleghi del Project on Ethnic Relations di Princeton riuscirono a far incontrare quattro rappresentanti senior del governo romeno e quattro rappresentanti delle minoranze. In due riunioni di tre giorni ciascuna in Svizzera e Romania, contribuirono al raggiungimento di un accordo che dava alla comunità ungherese il diritto di usare di nuovo la sua lingua nelle scuole e nei giornali locali, in cambio della promessa di rinunciare alla secessione. Con questo sforzo è stata evitata un’altra guerra civile come quella scoppiata nell’ex-Jugoslavia.
Per contro, le operazioni internazionali di peacekeeping per concludere una guerra in corso richiedono non giorni o settimane, ma anni. Le truppe delle Nazioni Unite stazionano a Cipro da più di 30 anni e sono tuttora necessarie; non si tratta di pochi individui, ma di decine di migliaia di soldati. 20.000 soldati delle N.U. non riuscirono a bloccare i combattimenti e i massacri in Bosnia e Erzegovina. Furono inviati 60.000 soldati NATO per imporre un cessate-il-fuoco, tuttavia non si raggiunse una riconciliazione. Ciò significa che fu necessario impegnare un numero di persone di circa 10.000 volte superiore rispetto a quelle impegnate in una riconciliazione, per un periodo di 100 volte più lungo. I costi per un?operazione di peacekeeping risultano pertanto di un milione di volte maggiori dei costi di un tentativo di mediazione. Anziché spendere qualche migliaio di dollari per una sala di riunione e qualche biglietto di aereo, si spendono miliardi di dollari. Peggio ancora: nel 1991 la guerra del Golfo condotta per espellere l’Iraq dal Kuwait costò 100 miliardi di dollari, senza contare le distruzioni causate. Ma la cosa più importante è che la prevenzione di una guerra, prima che questa scoppi, salva molte vite umane. La differenza tra peacekeeping una volta che la guerra è scoppiata e mediazione consiste nello spendere almeno un ordine di grandezza in più ad ogni passo.
Molte altre persone e ONG rivestono un ruolo importante nel favorire mediazioni tra parti in conflitto, ma raramente se ne parla. I media preferiscono dare notizia dei casi in cui la mediazione fallisce ed esplode la violenza, piuttosto che parlare dei casi in cui si sia riusciti a impedire che scoppiasse e in che modo sia stato possibile. Il famoso adagio “nessuna nuova buona nuova” è diventato “buona notizia non è notizia”. Una migliore informazione su storie a lieto fine potrebbe incoraggiare altri a prevenire la guerra.

Vorrei riportare un altro esempio che dimostra quanto poco costi prevenire una guerra mediante un’abile mediazione, sempre in confronto con la conclusione di una guerra già in corso. Nel 1995, il norvegese Johan Galtung, noto come fondatore della disciplina accademica di peace-research, ebbe occasione di incontrare l?allora neo-eletto presidente dell?Ecuador, Jamil Mahuad, prima che assumesse tale incarico e offrire a lui e a sua moglie un generoso pranzo. A partire dal 1941, Ecuador e Perù hanno combattuto tre guerre di confine per contendersi una piccola striscia disabitata di terreno di 500 chilometri quadrati in alta montagna sulle Ande ed erano sul punto di iniziarne un?altra. Il problema era che il trattato di pace di Rio de Janeiro del 1941 specificava che il confine dovesse corrispondere allo spartiacque ma, a causa delle condizioni meteorologiche, lo spartiacque si sta spostando di anno in anno e ognuno dei due paesi insisteva che quello citato nel trattato era il più prossimo all?altro paese. Galtung ascoltò pazientemente ciò che il presidente Mahuad aveva da dire riguardo all?inflessibilità del Perù, ma anche e soprattutto a ciò che non disse. Non disse che ogni metro quadrato di territorio deve appartenere a un paese e uno solo, come fu stabilito nel trattato di Westphalia del 1648. Mahuad riteneva che fosse evidente e non occorresse parlarne. Allora Galtung gli domandò se non avesse mai pensato di trasformare il territorio conteso in zona bi-nazionale, amministrata da entrambi i paesi, con un parco naturale per attrarre il turismo e suddividere il guadagno tra entrambi. Il presidente trovò che l’idea fosse molto creativa, ma troppo creativa: ci sarebbero voluti almeno 30 anni per abituarsi a un concetto tanto nuovo e poi altri 30 anni per realizzarlo. Tuttavia, nel successivo incontro per le negoziazioni di pace, fece tale proposta al Perù e, sorprendentemente, il Perù l?accettò, con qualche insignificante modifica: si arrivò pertanto al trattato di pace, firmato a Brasilia il 27 ottobre 1997.
Galtung mise in rilievo il fatto che quest’iniziativa costò solo 250 US $ per un’ulteriore sosta a Quito, capitale dell’Ecuador, una notte in albergo e un generoso pranzo offerto al neo-eletto presidente e a sua moglie, cifra assolutamente trascurabile a confronto con i costi di un eventuale intervento militare.

Durante le elezioni presidenziali del 1992 in Jugoslavia, un candidato pacifista, Milan Panic, era in competizione con Slobodan Milosevic. Ma la radio e la televisione di stato, come pure i giornali, erano controllati completamente da Milosevic e i suoi compari, che ogni giorno screditavano Panic definendolo tirapiedi degli americani, mentre questi non aveva l?opportunità di difendersi. Richiese all?amministrazione George H. W. Bush mezzo milione di dollari per affittare una stazione radio indipendente e rivolgersi direttamente agli elettori. La richiesta non fu accolta e vinse Milosevic. Nel 1999 gli USA lanciarono contro la Jugoslavia centinaia di missili cruise con prezzo unitario di un milione di dollari. Può darsi che spendere mezzo milione nel 1992 per dare una chance a Panic avrebbe potuto evitare la guerra in Kosovo; valeva per lo meno la pena di tentare.

Iniziative modeste, ma tempestive possono talora servire a evitare, in tempi successivi, costi molto maggiori. Un altro chiaro esempio a questo proposito è costituito dal fatto che Alexander Yakovlev, che divenne uno dei principali consiglieri di Gorbachev su perestroika, glasnost e democratizzazione, fu uno dei primi trenta studenti sovietici che venne a studiare negli Stati Uniti negli anni 1956-1957, alla Columbia University di New York, con una borsa di studio Fulbright. Probabilmente le poche migliaia di dollari spese per la borsa di studio servirono molto di più, per contribuire a terminare la Guerra Fredda, che i miliardi spesi in armi.

La necessità di costituire presso le Nazioni Unite un Istituto per la Mediazione

Il segretario Generale delle Nazioni Unite è riuscito talora a fare da mediatore in alcune dispute prima che scoppiasse una guerra, ma lui (o lei, in futuro) è solo ed è gravato di molte altre responsabilità. In giro per il mondo vi sono circa cento conflitti tra diversi paesi e nazionalità, che potenzialmente possono sfociare nella violenza. Non è possibile che a occuparsene sia un unico individuo. Al momento la International Peace Academy, organizzazione affiliata alle N.U., ha il compito di cercare di mediare i conflitti prima che ne derivi una guerra; vi lavorano solo 16 dipendenti, di cui appena tre qualificati come mediatori. Assolutamente non bastano. Si dovrebbe addestrare un buon numero di persone rendendole esperte in risoluzione di conflitti e capaci di gestire questo compito. Si tratta di ascoltare pazientemente le lamentele di tutte le parti, coinvolgendole in dialoghi costruttivi e aiutandole a trovare soluzioni che superino le contraddizioni che stanno alla base del conflitto e mettano d?accordo le esigenze di tutte le parti.
Per contro, le organizzazioni internazionali che si occupano di problemi economici hanno migliaia di dipendenti: la World Bank ha circa 11.000 professionisti e altre agenzie ne hanno un numero analogo. Un totale di tre professionisti alla International Peace Academy è del tutto inadeguato. È urgentemente necessario un United Nations Institute for Mediation (UNIMED) con circa 2-3.000 professionisti: potrebbe essere un eccellente investimento. Probabilmente potrebbe rendere disponibile per compiti di pace una bella fetta dei milioni di soldati pronti alla guerra.
È ridicolo che in molti paesi i proprietari di veicoli a motore debbano portarli alla revisione una volta l?anno per essere sicuri dei loro standard di sicurezza e per evitare di causare gravi incidenti, ma che nessun ente ufficiale compia verifiche standard sulle relazioni tra nazioni, per accertare se queste siano ragionevolmente pacifiche o se vi sia il pericolo che esploda la violenza: questa provocherebbe un numero molto maggiore di vittime rispetto a un incidente stradale. Persone esperte nel riconoscere i segni premonitori di un conflitto violento e preparati nei metodi di trasformazione pacifica dei conflitti dovrebbero regolarmente dialogare con le varie parti potenzialmente in conflitto e, se è il caso, aiutarle a trovare soluzioni pacifiche, analogamente ai due esempi che abbiamo riportato sopra. 1 Costerebbe molto meno di un intervento militare dopo che la violenza è esplosa.
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È ridicolo che in molti paesi i veicoli a motore debbano essere portati alla revisione una volta l?anno, ma che nessuno compia verifiche sulle relazioni tra nazioni, per accertare se queste siano ragionevolmente pacifiche o se vi sia il pericolo che esploda la violenza.
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Un’Agenzia delle Nazioni Unite di Assicurazioni per la Sicurezza

Maggiore impegno nella mediazione per prevenire i conflitti violenti non significa che si debbano abbandonare le azioni di peacekeeping, ma significa che si debbono avere a disposizione maggiori risorse per la prevenzione delle guerre. Analogamente, costruire strutture a prova d?incendio significa risparmiare molti interventi dei pompieri e salvare numerose vite, ma non vuol dire che i pompieri non faranno più interventi.
Tra gli altri, Hazel Henderson e Alan F. Kay hanno proposto un sistema per ridurre considerevolmente la spesa militare mondiale, creando un?Agenzia delle Nazioni Unite di Assicurazioni per la Sicurezza (U.N. Security Insurance Agency, UNSIA).2 In cambio del pagamento di una quota annuale, UNSIA offrirebbe alle nazioni assicurate protezione contro le aggressioni. La quota sarebbe molto inferiore ai costi necessari per mantenere un esercito a difesa del proprio paese. Probabilmente i paesi interessati a questa offerta sarebbero all?inizio piccoli paesi, che non possono mantenere forze armate sufficienti a contrastare i potenziali avversari. Dato che l?adesione a questa agenzia sarebbe interamente volontaria, UNSIA avrebbe notevoli vantaggi nell?attuale situazione, in cui il Segretario Generale delle N.U. deve appellarsi a nazioni affiliate riluttanti a inviare truppe per operazioni di peacekeeping. Nessun paese sarebbe obbligato a pagare questo premio di assicurazione, ma quelli che lo facessero avrebbero il beneficio che, chiunque dovesse minacciarli, si troverebbe di fronte a una forza internazionale permanente di peacekeeping che si dedicherebbe automaticamente alla difesa di quel certo paese e potrebbe essere pronta in ogni momento. Una risposta tanto veloce e funzionale dovrebbe dissuadere fortemente il potenziale aggressore e sarebbe pertanto raro il caso in cui si dovesse effettivamente farvi ricorso. Questa agenzia si dimostrerebbe molto più efficace che l?attuale Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, in cui ciascuno dei cinque membri permanenti dispone di un veto che può bocciare la risposta all?aggressione. Anche quando il Consiglio di Sicurezza approva un?operazione per il ripristino della pace, ci vuole tempo prima che i. paesi designati abbiano dispiegato le truppe e trovato i fondi. Nel frattempo la gente continua a morire.
I paesi che dispongano di particolari precauzioni per evitare la guerra, che abbiano ad esempio messo a punto procedure atte a risolvere le dispute con la mediazione o l?arbitrato, possono ottenere l?assicurazione a prezzo ridotto, allo stesso modo in cui le case dotate di estintori e costruite con materiali ignifughi possono ottenere una riduzione dell?assicurazione contro gli incendi.
Se l’agenzia si conquista una buona reputazione con i suoi successi, un numero sempre maggiore di paesi potrebbe desiderare di trarre vantaggio da questa opportunità e affidare la propria sicurezza a una forza internazionale di peacekeeping, con forti risparmi. Quest’idea corrisponde al concetto di economia di scala: sarebbe uno spreco che tutti i padroni di casa in una cittadina mantenessero un servizio antincendio individuale, anziché riunire le loro risorse per finanziare un?unica compagnia antincendio da utilizzare dove e quando sia necessario.
Oltre a servire per proteggere i paesi contro le aggressioni e per mantenere il cessate-il-fuoco nelle guerre civili, una Forza di Peacekeeping permanente delle N.U. potrebbe anche essere dispiegata per proteggere vite umane nei casi di disastri naturali o industriali. Sarebbe dotata di aerei da trasporto, elicotteri, apparecchiature mediche, cibo e ripari di emergenza in quantità adeguata. Potrebbero farne parte persone specializzate nel dirigere operazioni di salvataggio nel caso di terremoti, inondazioni, incidenti in impianti nucleari, inquinamento da sostanze chimiche tossiche o altre emergenze in qualunque zona della terra. La U.N. Disaster Relief Organization non dispone attualmente di una forza permanente per far fronte alle chiamate di aiuto e fa ampiamente ricorso ai governi membri e alle organizzazioni di volontariato affinché forniscano personale e risorse per i soccorsi. Ciò può comportare ritardi e costare molte vite. Una Forza di Peacekeeping delle N.U. potrebbe anche assistere l’Alto Commissariato per i Rifugiati delle N.U. nella distribuzione di cibo e riparo ai rifugiati scampati a guerre, violenze politiche, disastri ecologici o carestie, senza contare che alcuni dei paesi più poveri hanno scarsi mezzi per intervenire in tali situazioni.
Una riduzione delle spese militari, resa possibile da una diplomazia preventiva e da una Forza di Peacekeeping delle N.U., potrebbe contribuire a ridurre considerevolmente la spesa militare globale. Benché ormai datato, il lavoro di Leontief e Duchin del 1983 è ancora valido: si dimostrava che ogni regione del mondo avrebbe potuto godere di un maggiore tasso di crescita economica diminuendo le spese militari, perché avrebbe avuto a disposizione maggiori risorse per consumi e investimenti nell?economia civile. Basterebbe una piccola frazione della spesa militare mondiale per fare un?enorme differenza nel welfare umano. Nel 1990, l?UNICEF stimò che costerebbe in media solo 1,50 $ USA vaccinare un bimbo contro le sei malattie infettive più diffuse, di cui muoiono ogni anno circa tre milioni di bimbi sotto i cinque anni.3 Il numero medio di bimbi nati per anno nel mondo tra il 1990 e il 1995 viene stimato a 137.484.000.4 Vaccinare ogni bimbo costerebbe pertanto circa 206.000.000 $ per anno, ovvero meno del 10 % dei 2,1 miliardi di $ USA corrispondenti al costo di un unico bombardiere invisibile. Se la spesa militare viene giustificata con l?argomento che può salvare vite umane, vi sono modi molto più efficaci per salvare milioni di vite a costi ben inferiori.

Una Commissione Internazionale per la Sicurezza

Mikhail Gorbachev, già leader dell?Unione Sovietica, osservò che molti capi di stato sono indaffarati a dare risposta ogni giorno alle crisi in corso e non trovano il tempo per riflettere sui problemi a lungo termine e relative soluzioni.5 Pertanto propose la creazione di una commissione formata da circa cento persone tra ex capi di stato, scienziati, scrittori e pensatori di tutto il mondo che potesse riflettere in profondità sui vari pericoli che minacciano l?umanità e sui mezzi per evitarli. Tale commissione costerebbe un?esigua frazione del trilione di dollari speso annualmente per le armi e per i milioni di soldati sempre pronti a combattere, ma potrebbe fare molto di più per cercare di evitare future catastrofi.
È necessario intraprendere con urgenza ricerche sistematiche sui potenziali pericoli cui l?umanità può andare incontro. Carl Sagan ha sottolineato che tutte le maggiori minacce per la sopravvivenza dell?umanità – l’effetto serra, la distruzione dello strato d?ozono, l?inverno nucleare ? non sono state indagate dai militari, che in teoria ci dovrebbero proteggere dai pericoli, ma dagli scienziati ? e spesso per pura coincidenza.6 Per esempio, il pericolo potenziale derivante dall?inverno nucleare fu scoperto quando una delle prime sonde spaziali, Pioneer 10, circumnavigò Marte e osservò una tempesta di polvere che impediva alla luce del sole di raggiungere la superficie di Marte e la raffreddava leggermente. Sagan e colleghi costruirono un modello atmosferico che poteva spiegare il raffreddamento. Applicando un modello simile, adattato alle condizioni terrestri, alle conseguenze di una esplosione nucleare che lancerebbe grandi quantità di polveri e fumo nella parte superiore dell’atmosfera, trovarono che molte delle persone non immediatamente uccise da esplosione, calore e irradiazione morirebbero a causa di una fredda oscurità prolungata, “l’inverno nucleare”, che congelerebbe la superficie terrestre e impedirebbe la crescita dei vegetali. Sagan si domandò quanti altri potenziali pericoli che minacciano la sopravvivenza dell’umanità siano ancora sconosciuti e richiese una ricerca sistematica su questi pericoli e sui metodi per prevenirli.
Alcune organizzazioni di volontariato (per es. TRANSCEND, un network per pace e sviluppo; International Alert; Verification Technology Information Centre a Londra) hanno creato reti internazionali per individuare precoci segnali di conflitto e mettere in guardia la comunità internazionale. Cercano anche di mediare le dispute prima che queste degenerino. Ma non sono sufficienti gli sforzi dei volontari. La teoria economica ha da tempo stabilito che certi beni di pubblica utilità non raggiungono una consistenza sufficiente se non finanziati con fondi pubblici prelevati dalle tasse. La sicurezza dell’umanità fa parte di tali beni.
Gorbachev propose anche la creazione di un Comprehensive System of International Peace and Security. Tale sistema dovrebbe cercare di far fronte non solo alle minacce di guerra, ma anche di fame, povertà, inquinamento e violazioni dei diritti umani. Quest’importante idea non ha ancora ricevuto l’attenzione che merita. I governi sono tanto preoccupati delle ultime emergenze, che di solito aspettano che un problema abbia raggiunto proporzioni di crisi prima di prestargli attenzione, secondo il detto “attraverseremo il ponte quando ci arriveremo”. Tuttavia sarebbe di gran lunga più efficace prevenire le guerre con abile mediazione, anziché attendere che il conflitto sia degenerato in guerra e mandare poi l’esercito. Aspettare che i problemi ci si presentino di fronte prima di reagire, anziché cercare di prevederli e prevenirli, è la stessa cosa che guidare un’auto con gli occhi chiusi, aspettando di aver colpito un ostacolo e trovarci su un’ambulanza, invece di guardare avanti e evitare i pericoli.

Nota conclusiva

Nel corso della storia, abbiamo abolito un certo numero di istituti che consideriamo disumani: cannibalismo, sacrifici rituali, schiavitù, monarchia assoluta e, recentemente, colonialismo. È probabile che un giorno o l’altro aggiungeremo la guerra, che verrà considerata tanto abominevole, quanto è oggi il cannibalismo.

Note

Dietrich Fischer è il direttore accademico della European Peace University a Stadtschlaining, Austria e condirettore di TRASCEND, network per pace e sviluppo globali. Ha insegnato Informatica alla Pace University, Pleasantville, New York, Economia alla New York University e Studi sulla Pace alla Landegg International University a Wienacht, Svizzera ed era un MacArthur Yellow in Pace e Sicurezza alla Princeton University. Si può prendere contatto con lui all’indirizzo [email protected] o al sito web www.transcend.org e www.aspr.ac.at.

1. See, e.g., Galtung (2000, 2005).
2. Henderson and Kay (1995). Also see Brauer and Chatterji (1993).
3. UNICEF (1990).
4. United Nations (1994).
5. Gorbachev (1987).
6. Sagan (1983).
7. Elements of such a system are sketched in Fischer (1993).

For further reading
Brauer, J. and M. Chatterji. 1993. ?Introduction,? pp. 1-11 in J. Brauer and M. Chatterji, eds.
Economic Issues of Disarmament. New York: New York University Press.
Fischer, Dietrich. 1993. Nonmilitary Aspects of Security: A Systems Approach. A Report to the United
Nations Institute for Disarmament Research. Aldershot, UK, and Brookfield, Vermont:
Dartmouth.
Galtung, Johan. 2005. Transcend and Transform: Complex conflicts. London: Pluto.
Galtung, Johan. 2000. Conflict Transformation By Peaceful Means: The TRANSCEND Method.
Geneva: United Nations.
Gorbachev, Mikhail. 1987. Perestroika: New Thinking for Our Country and the World. New York:
Harper & Row.
Henderson, Hazel and Alan F. Kay. 1995. ?The Flexibility of a United Nations Security Insurance
Agency: Update and Summary.? Report to the Global Commission to Fund the United Nations,
30 December 1995 (mimeo).
Leontief, Wassily and Faye Duchin. 1983. Military Spending: Facts and Figures, Worldwide
Implications and Future Outlook. Oxford: Oxford University Press.
Sagan, Carl. 1983. ?Nuclear War and Climatic Catastrophe.? Foreign Affairs, Vol. 62, No. 2, pp. 257-292.
UNICEF. 1990. The State of the World?s Children 1990. Oxford: Oxford University Press. United Nations. 1994. World Population Prospects. Report by the Department for Economic and Social Information and Policy Analysis, Population Division. Publication Number ST/ESA/SER.A/145.

The Economics of Peace and Security Journal, ISSN 1749-852X, D. Fischer, Relative cost of mediation and intervention p. 16
© www.epsjournal.org.uk Vol. 1, No. 2 (2006)

Traduzione di Loretta Francovich per il Centro Studi Sereno Regis

In allegato lo stesso testo in formato Word e la verisone originale inglese in pdf

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